I over tre tiår har Norge hatt et nasjonalt politisk mål om «kvalitet i bygde omgivelser»: bedre by- og tettstedsutvikling, bedre arkitektur og bedre trivsel for menneskene som bor her. Hvordan kan fylkeskommunen bidra til at vi kommer i mål?
– Med en så langvarig innsats på å forbedre våre menneskeskapte omgivelser, hvorfor fremstår mange tettsteder, byrom og bygningsmiljø fortsatt som uplanlagte og tilfeldige? spør Heidi Ramsvik, stipendiat ved NMBU og ansatt i Nordland fylkeskommune.
Kommunene har hovedansvaret for at den nasjonale politikken om kvalitet blir ivaretatt lokalt, mens fylkeskommunen er tildelt en veilederrolle. Ramsvik har i sin avhandling forsket på hva det innebærer for fylkeskommunen å ha denne veilederrollen, innenfor rammer hvor mye er uklart og diffust, og man møter kommuner med ulike behov og utfordringer. Kan det bli kvalitet av slikt?
Les om Heidi Ramsviks disputas 9. mai 2025
Vanskelig balansegang
I rollen som veileder, omtales fylkeskommunen gjerne som bindeledd, veileder, nettverksbygger, mentor, megler, og «koblingsboks».
– Staten har siden inngangen til 1990-tall forventet at fylkeskommunen skal bistå og veilede kommunene i dette spørsmålet, uten å presisere hvordan dette skal gjøres og hvilken kompetanse som kreves, sier Ramsvik.
Kommunene er gitt mye selvstendighet og mulighet til å bruke skjønn i plan- og byggesaker. Samtidig mangler kommuner ofte kapasitet og kompetanse på feltet. Dette gjelder særlig i distriktene. Selv om fylkeskommunene har begrenset myndighet over kommuner, skal fylkeskommunen samordne statlige forventninger og lokale behov, og samtidig ivareta regionale interesser.
– Det betyr at fylkeskommunens veiledende rolle er krevende. Gjennom veiledningen skal fylkeskommunen få til en felles innsats som alle kan støtte opp under, hvor mange ulike behov og meninger må balanseres og forenes, på tvers av ulike politiske områder og lokale interesser, påpeker Ramsvik. – Ikke minst er det en utfordring å finne måter å snakke om hva "kvalitet" egentlig betyr for våre bygde omgivelser.
Et viktig spørsmål blir dermed hvilke verktøy og virkemidler fylkeskommunen har i å utføre sin veilederrolle. For å forstå hvordan fylkeskommunen kan utøve veiledning i praksis, undersøkte Ramsvik hvordan Nordland fylkeskommune gjennomførte en serie byromsseminar i perioden 2010-2019. Ramsvik var selv med å på å arrangere byromsseminarene i samarbeid med ti kommuner i Nordland.
I denne serien av seminarer ble kommunene i Nordland invitert til å diskutere lokale problemstillinger for offentlige uterom over to dager, prøve ut ulike metoder og ta imot faglige innspill fra både nasjonale myndigheter og lokale aktører. Kommunen som til enhver tid var vertskap for hvert av de ti seminarene fikk konkrete innspill til prosesser og tiltak for å forbedre sine sentrumsområder.
– I dette konkrete eksemplet ser man at det er mulig å utøve veiledning på flere måter ved å etablere samarbeid, sette gode byrom på dagsorden og løfte frem problemstillingene som følger en nasjonal kvalitetspolitikk for stedsutvikling i ulike lokale kontekster.
Kvalitet – et grenseløst begrep
– De nasjonale målene om kvalitet i bygde omgivelser er ambisiøse, men lite presiserte. Skal man lykkes med å nå disse målene, krever det kunnskap på tvers av mange fagområder. Kommunene på sin side har begrenset kapasitet og kompetanse til å ivareta sine særegne og lokale utfordringer, forklarer Ramsvik.
Avhandlingen hennes viser at en av de største utfordringene med denne politikken er selve begrepet "kvalitet", som har vist seg å være både bredt og diffust. Ulike fagfelt som har betydning for stedsutvikling og arealplanlegging har ulike måter å forstå begrepet på. Over tid har «kvalitet» tatt inn i seg både funksjonalitet, sosial bærekraft, estetikk, byggeskikk og FNs klimamål, og brukes både om utforming, prosesser og byggestandard.
– Når man snakker om kvalitet, er utfordringen å finne måter å snakke om dette på som er forståelig for alle som er involvert i by- og tettstedsutvikling, også i en demokratisk forstand, sier Ramsvik. – Det er fort gjort at man snakker forbi hverandre når arkitekter, eiendomsutviklere, politikere, økonomer, lokale næringsinteresser og andre involverte skal finne de gode løsningene.
Hun peker på Nordland fylkeskommunes byromsseminar som en måte å møte en slik utfordring på.
– Erfaringene fra Nordland viser hvordan fylkeskommunen i rollen som veileder, kan samle ulike aktører tidlig i en planprosess. Ved å legge til rette for strukturerte samtaler om kvalitet, fra estetikk til stedskvalitet, skapes et bredt kunnskapsgrunnlag. Seminarene bidro til å kartlegge lokale behov, fremme dialog og utvikle rammer som ga kommunene grunnlag for selv å navigere de komplekse utfordringene i stedsutvikling, sier Ramsvik.
Veien videre
– Jeg håper forskningen kan hjelpe oss å forstå bedre hva det vil si i praksis for fylkeskommunen å være veileder, og hvordan fylkeskommunen kan utøve sitt mandat innenfor de nasjonale politiske rammene. Avhandlingen viser dessuten at veiledningskompetanse opparbeides over tid og i møte med konkrete situasjoner, sier Ramsvik.
Avhandlingen viser også at fylkeskommunen må finne en balansegang mellom det å veilede og samtidig ivareta rollen som plan- og sektormyndighet.
– Et viktig lærestykke underveis, var å forstå at veiledning er en form for styring. Forskjellen mellom det å veilede kommunene og utøve myndighet med bakgrunn i lov, handler først og fremst om hvor mye og hvordan fylkeskommunen griper inn i kommunens eget arbeid. For meg var det et gjennombrudd å finne en måte å kategorisere egen veiledningspraksis på som formelle og uformelle styringsverktøy med ulik grad av inngripen.
Ramsvik peker på at noen utfordringer ved den nasjonale kvalitetspolitikken handler om rammene som er satt av staten, og må løses på nasjonalt nivå. Men hun har også konkrete forslag til hvordan fylkeskommunene kan få til et mer målrettet arbeid med «kvalitet i bygde omgivelser».
– Det handler om å ha tydelige forventninger, få i gang diskusjoner om utfordringer på tvers av nivåer og fagområder, samle beslutningstakere og interessenter, skape arenaer og å jobbe systematisk med kvalitet i stedsutvikling. Fylkeskommunen kan spille en avgjørende rolle i å forme fremtidens norske byer og tettsteder. Dette krever imidlertid en helhetlig innsats og vilje til samarbeid på tvers av fag og politikkområder.
fakta om avhandlingen
Tittel: "Jakten på kvalitet i bygde omgivelser -
En avklaring av fylkeskommunens veilederrolle mellom nasjonale forventninger og lokal gjennomføring."
PhD-stipendiat Heidi Ramsvik er ansatt i Nordland fylkeskommune, som konstituert faggruppeleder Plan og analyse.
Avhandlingen er gjennomført i Norsk forskningsråds ordning "Offentlig sektor-ph.d. (OFFPHD)", for prosjekter som bygger relevant og anvendbar kunnskap og kompetanse for en offentlige virksomhet.
Ramsviks veiledere er tilknyttet SITRAP, et senter for fremragende utdanning ved NMBU. Les mer om SITRAP.
Les mer om byromsseminarene gjennomført av Nordland fylkeskommune, som er brukt som case i avhandlingen.